ESTE TRABALHO visa discutir a utilização do tributo não só como meio de arrecadação de receita, mas como um modo de satisfazer interesses públicos e induzir comportamentos com fins de promover melhorias ambientais, a partir de uma determinada interpretação de sustentabilidade.

O tributo pode ser compreendido como imposto, contribuição ou taxa, cuja finalidade elementar é a obtenção de recursos para o custeio das atividades públicas. A chamada extrafiscalidade se constitui como uma forma de aplicação da cobrança tributária para além da sua finalidade principal, com o objetivo de fomentar atividades privadas de interesse público, através da intervenção estatal no domínio privado, por indução. Essa função, para além da arrecadação, pode intencionar o estímulo de atividades, de setores, de regiões e o desestímulo de consumo ou de ações, baseada em diversos mecanismos possíveis, dentre eles a exoneração. Os benefícios e os incentivos fiscais, como redução e isenção de impostos, e a sobrecarga tributária são dirigidos a comportamentos considerados, respectivamente, como positivos e negativos, de acordo com os direcionamentos do Estado.

Dada a atual estrutura de governo e seus entes, a aplicação da tributação deve responder às diretrizes de âmbito federal, mas a descentralização da responsabilidade tributária garante autonomia aos entes para fixar parâmetros e condições que respondam diretamente aos objetivos e necessidades de seus territórios. No caso da administração municipal, a extrafiscalidade dos tributos de sua responsabilidade pode ser construída para garantir o cumprimento dos objetivos de planejamento e de inferência no comportamento dos indivíduos de acordo com sua visão para a cidade. Um exemplo é a adoção ou não do IPTU Progressivo no tempo — um instrumento extrafiscal de indução da ocupação de vazios urbanos para se fazer cumprir a função social da propriedade privada. Esse instrumento é previsto na normativa nacional e pode ser utilizado pelos municípios, desde que este seja o objetivo acordado no plano diretor municipal de forma participativa, que responda à realidade da cidade e, ainda, que seja aplicado de acordo com a compreensão construída a nível municipal do que significa cumprir ou não essa função social, parâmetro que não é definido a nível nacional. Apesar dessa autonomia, o município necessariamente atende preceitos da política urbana nacional de democratizar o acesso à terra.

Nesse sentido, a aplicação da extrafiscalidade vai se dedicar necessariamente a duas diferentes dimensões ideológicas de governo que definirão os interesses e objetivos da indução ou desestímulo de comportamentos econômicos e sociais individuais: a construção a nível nacional da “ideia macro” a ser atingida por todos os entes e, a nível local, a fixação dos parâmetros de aplicação dessa ideia a partir das necessidades da cidade.

A partir dos anos 1970, com o crescimento da visibilidade, em escala internacional, do discurso sobre a preservação do meio ambiente nas mais diversas vertentes, o governo nacional passa a sofrer fortes pressões para adoção de preceitos ambientais em suas políticas, devendo respeitar as agendas das organizações multilaterais que prezam por uma visão de sustentabilidade vinculada à perpetuação do desenvolvimento econômico, noção essa que vai ser adotada graças à compactuação com os interesses nacionais.

Essa influência do discurso ambiental internacional levou à incorporação da defesa e proteção do meio ambiente como preceito constitucional em 1988 (BRASIL, 1988), além de ter propiciado a criação de diversas normativas, como, por exemplo: Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n°6.938/81), Política e o Sistema Nacional de Recursos Hídricos (Lei n°9.433/97), Crimes Ambientais (Lei n°9.605/98), Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei n°12.305/10), Código Florestal (Lei n°12.651/12), entre outras, o que consistiu em um importante avanço na valorização e na preservação do meio ambiente e em aplicabilidade de diversos mecanismos para se fazer cumprir esses ideais, como os instrumentos de comando e controle (padrões ambientais, licenças, zoneamentos), os instrumentos econômicos precificados (cobranças, taxas, tributação) e os instrumentos econômicos de criação de mercado (direitos de emissão).

Somado a esse processo, a atenção às questões ambientais passa a se articular ao desenvolvimento urbano, atrelada à preocupação quanto ao crescimento populacional, à poluição, ao consumo exacerbado e ao possível esgotamento dos recursos necessários para a duração das cidades. Essa preocupação ambiental e urbana toma forma na busca pela sustentabilidade urbana: uma visão de futuro possível que visa conciliar o crescimento urbano com a resolução de problemas ambientais. A partir de uma noção de sustentabilidade vinculada ao desenvolvimento econômico, dita-se a lógica das políticas e das práticas governamentais nos diversos níveis, inclusive na aplicabilidade dos instrumentos econômicos precificados, tais como a tributação. Nesse sentido, os valores e os preceitos dessa visão federal de preservação ambiental e a visão na escala municipal da sustentabilidade urbana vão ser base da fixação dos parâmetros de controle do comportamento dos indivíduos, da diferenciação entre boas e más práticas que devem ou não ser estimuladas ou contidas com a prática da extrafiscalidade “ambiental”.

A união do discurso ambiental ao ambiente urbano se baseia em seu primórdio, segundo Acselrad (2009), em inquietações quanto ao futuro das cidades, suas condições e qualidade. Com esse debate, evocam-se futuros desejáveis e idealizados que devem se tornar realidade nos espaços urbanos, os fins que se deseja propiciar à realidade do presente. Para isso, discrimina-se o que se acredita inviabilizar essa duração desejável e idealizada, como a poluição, a congestão e a violência. Essa visão de futuro para as cidades se baseia no processo de incorporação da preocupação com o meio ambiente no discurso e nas práticas dos governos, fomentado a partir da década de 1960 pela emergência dos movimentos ambientalistas, que vão incitar visões e discursos quanto ao meio ambiente, quanto à sustentabilidade e quanto ao desenvolvimento.

Segundo Acselrad (2009), é a partir do fim da década de 1960 que a sociedade passa a formular questionamentos sobre o meio ambiente pela mobilização de movimentos sociais baseados na contestação do sentido da acumulação capitalista e sua continuidade, criticando a forma de apropriação do mundo material pela civilização. Durante esse período, parte dessa mobilização se apoiou na proposição de crescimento zero da economia mundial como solução para amenizar os desgastes ambientais e impedir o colapso do planeta, o que promoveu críticas por parte de diversos políticos e pesquisadores que defendiam o desenvolvimento econômico como necessário para melhoria de índices de qualidade de vida e realização da cidadania plena, defendendo que as discrepâncias sociais entre os países e internas aos países não poderiam ser superadas com o congelamento do desenvolvimento. Ignacy Sachs cunha, em 1970, o conceito de ecodesenvolvimento, que propõe a continuidade do desenvolvimento econômico atrelada à racionalidade de recursos e ao aumento do bem-estar social. É a partir dos anos 1980 que o conceito de desenvolvimento sustentável passa a ser discutido e incorporado às práticas ambientais de Estado, tendo importante papel o Relatório Brundtland (1987), que estabelece como desenvolvimento sustentável aquele que satisfaz as necessidades atuais da população sem sacrificar a habilidade da sociedade futura de satisfazer as suas, uma visão que vai buscar conciliar o desenvolvimento econômico nos moldes capitalistas e os limites ambientais.

Acselrad (2009) aponta que, desde o lançamento do debate público quanto à sustentabilidade com o Relatório de Brundtland, várias matrizes discursivas vêm sendo travadas, ocupando um espaço crescente no debate no que concerne ao desenvolvimento. Esse processo demonstra, segundo o autor, que distintas representações e valores vêm sendo associados à noção de sustentabilidade, explicitando que este é um discurso em disputa, utilizado para representar ideias e justificar ações.

[...] a noção de sustentabilidade está submetida à lógica das práticas: articula-se a efeitos sociais desejados, a funções práticas que o discurso pretende tornar realidade objetiva. Tal consideração remete a processos de legitimação/ deslegitimação de práticas e atores sociais. Por um lado, se a sustentabilidade é vista como algo bom, desejável, consensual, a definição que prevalecer vai construir autoridade para que se discriminem, em seu nome, as boas práticas das ruins

Segundo Lima (2013), a concepção de desenvolvimento sustentável do relatório se atrela a orientações da política neoliberal, que acabam por favorecer a lógica de mercado no contexto de capital global. Essa concepção é apropriada pelo pensamento hegemônico como uma alternativa viável de manter a acumulação através da sintonia da sustentabilidade com crescimento econômico. Nesse sentido, se as forças hegemônicas no projeto desenvolvimentista incorporam a sustentabilidade em seu modelo de desenvolvimento, eles passam a ter “[...] posição privilegiada de dar conteúdo à própria noção de sustentabilidade” (ACSELRAD, 2009, p.46), um conteúdo que vai de encontro com seus interesses.

[...] o resultado, sob a retórica da sustentabilidade, foi um boom do próprio projeto do capital para ampliar sua reprodução: quando o capital é natureza e a natureza é capital, e os termos se tornam virtualmente intercambiáveis, a reprodução do capital se torna sinônimo de salvar a natureza e o planeta como um todo, que é nosso capital, precisa ser sustentavelmente gerenciável

Ainda segundo os autores, os relatórios seguintes ao de Brundtland, estruturados pelos organismos multilaterais, direcionaram a institucionalização da proteção ambiental atrelada à liberalização do comércio e finanças, uma meta compatível com a ideia de crescimento econômico sustentável defendida. Nesse aspecto, foram catalisadas e incorporadas as referências relativas ao desenvolvimento sustentável, disseminadas pelas agências internacionais, para os países do Sul como o Brasil. Com isso, “[...] um caráter emancipatório e crítico do sistema terminou por se institucionalizar em associação a opções de reforma aceitáveis para o sistema” (MISOCZKY; BÖHM, 2012, p. 549).

Porém, segundo Acselrad (2009), essa incorporação da sustentabilidade pelas forças hegemônicas não significa o fim da disputa quanto ao conceito e à prática da sustentabilidade. É necessário manter o esforço de autoridade e legitimidade de discurso e a força relativa no campo das ideias por parte dos atores que disputam a definição de sustentabilidade, e que essa visão mantenha posição de hegemonia entre as visões alternativas. Com isso, o autor estrutura as principais matrizes discursivas da sustentabilidade em três grupos: as de representação técnico-material da cidade; as da cidade como espaço da qualidade de vida; e a de reconstituição da legitimidade das políticas urbanas.

Entre elas, podem-se destacar a matriz da eficiência, que pretende combater o desperdício da base material do desenvolvimento, entendendo a racionalidade econômica ao ‘espaço não mercantil planetário’; a da escala, que propugna um limite quantitativo ao crescimento econômico e à pressão que ele exerce sobre os ‘recursos ambientais; a da equidade, que articula analiticamente princípios de justiça e ecologia; a da autossuficiência, que prega a desvinculação de economias nacionais e sociedades tradicionais dos fluxos do mercado mundial como estratégia apropriada a assegurar a capacidade de autorregulação comunitária das condições de reprodução da base material do desenvolvimento; a da ética, que inscreve a apropriação social do mundo material em um debate sobre os valores de bem e de mal, evidenciando as interações da base material do desenvolvimento com as condições de continuidade da vida no planeta

Quando as indagações relativas à durabilidade do desenvolvimento tomam palco no ambiente urbano, a noção de sustentabilidade passa a adentrar as políticas urbanas — bem como as questões urbanas no debate ambiental —, na busca pela conciliação entre o crescimento urbano e a resolução dos problemas ambientais, num esforço de reduzir os grandes desafios urbanos às possibilidades da chamada modernização ecológica das cidades (ACSELRAD, 2009). Se, no pensamento hegemônico de sustentabilidade, o futuro significa fortalecer as vantagens competitivas e promover a produtividade pela plena vigência das instituições mercantis, a noção de sustentabilidade urbana vai recusar o antagonismo entre meio ambiente e economia, fazendo valer a potência simbólica do mercado como instância de regulação das cidades.

Segundo Acselrad (2009), o discurso hegemônico de sustentabilidade urbana vai apresentar uma dupla dimensão:

Uma, que podemos chamar de prática, trataria das mudanças concretas desejadas na forma de apropriação e gestão da cidade material. Essa sustentabilidade urbana prática seria constituída pela vontade de tornar a cidade mais funcional para o capital. Uma segunda dimensão da sustentabilidade urbana, que podemos chamar de retórica, considera que fazer a cidade sustentável é fazer da incorporação da variável ambiental um meio de neutralizar a crítica ambientalista, de atribuir legitimidade ampliada aos responsáveis pelas políticas urbanas, particularmente no contexto da competição global

Para a aplicação dessa dupla dimensão da sustentabilidade urbana, Acselrad (2009) aponta como necessária a construção de um consenso ampliado supraclassista quanto ao meio ambiente, “[...] intergeracional e biosférico [...] incorporando todo o mundo, todo o tempo e todo o espaço em sua base de legitimidade” (ACSELRAD, 2009, p. 26) para que seja possível viabilizar a política para alguns em nome do interesse de todos. Esse discurso tem como propósito a coesão e a pacificação social além da sustentabilidade imagética, necessárias para as estratégias de inserção competitiva numa visão neoliberal, e assim, segundo o autor, a cidade do pensamento único se torna também a do ambiente único, ambiente dos negócios.

Porém, ainda segundo o autor, o estímulo de disputas entre as cidades, realizado não só via guerra imagética com estratégias de marketing, mas via guerra fiscal, acaba por reduzir receitas públicas e recursos para políticas sociais, exacerbando a desigualdade, a exclusão e a degradação ambiental, multiplicando conflitos que se pretendia evitar.

As discussões e as proposições mais atuais quanto ao meio ambiente em âmbito internacional passaram a cunhar o conceito de “economia verde” como uma estratégia, segundo a Organização das Nações Unidas (2011), de “[...] melhoria do bem-estar da humanidade e igualdade social, ao mesmo tempo em que reduz significativamente riscos ambientais e escassez ecológica” válida para se atingir o desenvolvimento sustentável. Esse conceito já é incorporado no discurso das políticas do Governo do Estado de São Paulo, definindo a economia verde como agenda de desenvolvimento que visa romper com a “[...] visão tradicional do meio ambiente como um conjunto de limites para o crescimento" (SÃO PAULO, 2010). Nesse sentido, objetiva-se captar e ampliar recursos de produção e consumo com bases sustentáveis, preconizando o papel do mercado e do setor privado nos investimentos, na implantação de tecnologias e na operacionalização do atual modelo de economia (BITTENCOURT; VIEIRA; MARTINS, 2012). O papel do Estado nesse processo é de gestor e articulador de instrumentos políticos e jurídicos, característica da lógica neoliberal de governo. A descrição desse ideal de economia verde pode ser verificada no Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2011) e no Relatório da Iniciativa para Economia Verde (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2012), ambos de organizações internacionais. Neste último, destacam-se dez setores com potencial para movimentar recursos para se efetuar a economia verde: edificações, florestas, turismo, água, gerenciamento de lixo, energia renovável, pesca, indústria, agricultura e transporte.

Segundo Monzoni (2013), o modelo da economia verde deve considerar a geração de riqueza e o crescimento para que a economia retire da pobreza massas expressivas de seres humanos. Para sua aplicação, recomendam-se arcabouços normativos sólidos, priorização de despesas em áreas que estimulem a economia verde, desestímulo a áreas que promovam perda de “capital natural”, instrumentos econômicos que alterem padrões de consumo e promovam a inovação verde, entre outros. Segundo os autores, o estabelecimento de um marco legal é fundamental para criar o ambiente de investimento e garantir a segurança jurídica para as empresas, além da implementação de instrumentos econômicos que incentivem investimentos.

Focar nos tributos vem sendo visto como uma vantagem pelo fato de que tais instrumentos enviam uma sinalização econômica aos mercados e possibilitam que os agentes reajam de forma livre, possibilitando a correção das distorções dos preços no mercado, incorporando a eles os custos ambientais e os devidos à poluição gerada no processo produtivo. Além disso, os tributos tendem a incentivar a modificação do comportamento de produtores e consumidores, levando-os a uma utilização mais racional e eficiente dos recursos ambientais, estimulando o cumprimento e a obediência à legislação

Lima (2013) destaca que a “Economia Verde” acaba por minimizar a complexidade real da questão ambiental, obstaculizando a elaboração de estratégias de enfrentamento sociopolítico.

A economia verde é um meio de suavizar os impactos ambientais da exploração capitalista da natureza, ou criticado como um mero portfólio ambiental para exploração sustentada. Seja qual for a verdade sobre estas proposições, o significado do capitalismo verde é muito mais profundo. Ele tem se tornado nada menos que a principal estratégia para a mercantilização e financeirização da natureza, intensificando de modo radical a penetração do capital sobre a natureza

O conceito de tributação ambiental parte do pressuposto do tributo como instrumento de proteção do meio ambiente, configurando-se como um mecanismo para o poder público gerar recursos de modo a atender à prestação de serviços públicos de natureza ambiental (fiscal ou arrecadatório) ou para orientar comportamentos em prol do meio ambiente (extrafiscal ou regulatório). Segundo Montero (2011), o tributo é considerado um instrumento econômico de proteção ambiental que pode harmonizar interesse econômico e objetivo ambiental com eficiência. Sendo um instrumento de controle e estímulo de condutas, responde às escolhas do Estado quanto aos valores de ações positivas e negativas.

Segundo Azevedo (2017), os tributos ambientais podem ser divididos entre Lato-Sensu — predominantemente arrecadatório oriundo da tributação ordinária que poderá conter elementos ambientais de efeito extrafiscal — e Stricto sensu —, estabelecimento de incentivo extrafiscal que busca orientar condutas. No caso do tributo Lato-sensu, tem-se o exemplo do Imposto de Renda, o primeiro tributo brasileiro com efeito extrafiscal ambiental, promulgado em 1966, estabelecendo a possibilidade de desconto ou abatimento na tributação do rendimento de pessoa física ou jurídica quando existirem recursos empregados para reflorestamento. No caso da pessoa jurídica, ainda permite a dedução de gastos em equipamentos, material ou mão de obra utilizados para a proteção ambiental. Na tabela a seguir, encontra-se a legislação brasileira que possui mecanismos fiscais com objetivos ambientais, que não se constituem como stricto sensu.

Foi a partir da Constituição de 1934 que a tributação de imóveis urbanos passou a ser responsabilidade municipal, mas somente com a Constituição de 1946 as duas modalidades de tributação predial e territorial foram unidas, criando-se o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU). Na Constituição Federal de 1988, essa tributação está prevista no Art. 156 e, no Estatuto da Cidade, é identificada como instrumento da política urbana, dentro da modalidade de instrumento tributário e financeiro. Quando aplicado progressivamente no tempo, é considerado um instrumento extrafiscal, cujo objetivo passa a ser não mais a captação de recursos, mas a indução do cumprimento da função social da propriedade urbana, atribuindo ônus à ociosidade e ao subaproveitamento. Portanto, excluindo-se situações extraordinárias, o IPTU na sua modalidade tributária, que não incide sobre o tempo, é chamado de instrumento de finalidade fiscal, por se destinar à captação de recursos para despesas públicas exclusivamente.

Cabe à administração municipal o lançamento, a fiscalização, a arrecadação e a cobrança de tributos de sua competência, como o IPTU. O Brasil, segundo o Instituto de Pesquisa Economica Aplicada (2009), destaca-se dos países europeus e americanos como exceção no ato de legislar a tributação da propriedade pelo estabelecimento da autonomia municipal, que possibilita uma grande diversidade de aplicação do instrumento no território nacional. Devido a essa autonomia, os municípios podem fixar suas próprias alíquotas de tributação, devendo respeitar o referencial federal que determina parâmetros, causando uma heterogeneidade que causa distorções profundas, como a não incidência em diversas localidades e, ainda, a perpetuação de regressividade (INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA, 2009).

Sua vertente ambiental, que utiliza da extrafiscalidade para atuar em prol do estímulo de comportamentos desejáveis para a proteção do meio ambiente, é chamada de IPTU sustentável, ecológico, ambiental e, mais comumente, IPTU verde. Baseia-se na possibilidade aberta com a constitucionalização da função social e ambiental da propriedade, além da combinação da política tributária e ambiental. Segundo Azevedo e Portella (2019), no ano de 2016 existiam 62 municípios com mais de 30.000 habitantes no Brasil que instituíram descontos e reduções do IPTU como medida de estímulo à conservação e à preservação ambiental, visando à “sustentabilidade”. (Quadro 2).

Destacam-se, dos municípios levantados pelo autor, cinco exemplos de aplicação de IPTU Verde no território nacional, que foram escolhidos como referência de estudo quanto à tributação verde: Guarulhos, Curitiba, Sorocaba, Araraquara e Salvador.

Como aproximação a essa aplicação do IPTU Verde, foram levantadas as receitas municipais, os valores de transferências intergovernamentais e a arrecadação de IPTU (fiscal) dos exemplos escolhidos, dados na tabela a seguir. Com isso foi possível analisar a participação da arrecadação do IPTU, apontando que, ao comparar com os totais de transferências, verifica-se que esses municípios possuem dependência do sistema de repasses e baixa presença do IPTU na receita. Essa situação faz com que o uso de incentivos fiscais com base em descontos de IPTU torne-se uma medida que pode comprometer ainda mais a autonomia arrecadatória e perpetuar não só a dependência das outras esferas de governo, mas de tributos de consumo que são extremamente regressivos2 (Tabela 1).

Foram levantadas as leis municipais e os decretos que regulamentam o IPTU Verde nos municípios escolhidos, bem como quais incentivos e isenções eles estabelecem e as condições que as propriedades devem seguir para obter o benefício (Quadro 3). Não constam, nas leis analisadas, os objetivos pelos quais se justificam a adoção do incentivo e/ou a isenção por parte do poder público, havendo somente descrição do benefício, condições, procedimentos e conceitos necessários para sua aplicação. A única exceção se dá no caso de Salvador, que estabelece como objetivo “incentivar empreendimentos que contemplem ações e práticas sustentáveis destinadas à redução do consumo de recursos naturais e redução dos impactos ambientais” (SALVADOR, 2015, não paginado, grifo nosso)

O Município de Curitiba, no Paraná, concede desconto no IPTU para os contribuintes que tiverem área verde com bosque nativo, pinheiros isolados ou árvores com grande volume de copada, segundo as determinações e as características estabelecidas pelo seu Código Florestal. O desconto a ser concedido ao contribuinte pode chegar a 100%, desde que o terreno seja cadastrado pelo próprio Município como imóvel com bosque relevante. Não há restrição quanto ao tamanho do imóvel, bem como ter ou não edificação, cabendo, portanto, desconto de IPTU para vazios urbanos que possuam área vegetada dentro dos limites estabelecidos por lei. Segundo Cunha, Martinez e Nossa (2013), o número de contribuintes beneficiados pela redução de IPTU pelo incentivo fiscal verde aumenta a cada ano desde sua expedição, atingindo, no exercício de 2011, um percentual de 3,13% dos contribuintes tributados (17 mil propriedades).

Já o município de Araraquara concede redução àqueles que preservarem área verde em sua propriedade, proporcional à porcentagem de área e tipo de vegetação presente. O requerimento de redução deve ser feito anualmente, o que acarreta variações na quantidade de beneficiados ao longo dos anos. Para se enquadrar na lei de redução, o contribuinte devia, em sua primeira versão, possuir propriedade com área de no mínimo 2.000m².

Pelos dados fornecidos pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Araraquara (SMMA/SP), existem em média 100.000 (cem mil) imóveis tributados na zona urbana, sendo que 1% (um por cento) dos imóveis é maior que 2.000 m² (dois mil metros quadrados). Considerando que se tratam em grande parte de chácaras, tratando-se de região rural, as expectativas da Secretaria de Meio Ambiente são de que mais da metade desse número, ou seja, mais de 500 (quinhentos) imóveis tenham direito ao benefício, possuindo ao menos 30% (trinta por cento) de vegetação

Essa limitação de área configurava um baixo potencial de aplicabilidade e, apesar dos descontos significativos (40%), a lei afetava pouco a arrecadação do referido município. Ainda segundo a autora, em Araraquara, no exercício do ano de 2011, apenas 36 imóveis foram contemplados com reduções do IPTU Verde. Em 2018, com a Lei Complementar nº889, foram alterados os parâmetros de aplicação do IPTU verde, adicionando condicionantes como sistema de aquecimento hidráulico e sistema fotovoltaico, além da redução da área mínima da propriedade passível de benefício para 1.000m². Não obstante a ocorrência das alterações, a área mínima de aplicação ainda não condiz com a maioria dos imóveis urbanos.

Segundo Carvalho e Amaral (2020), no caso da cidade de Guarulhos, o IPTU Verde obteve uma adesão média, entre 2012 e 2018, de 163 imóveis, sendo a renúncia arrecadatória anual em torno de R$11.000,00, o que não apresenta diminuição significativa na receita. Das cidades analisadas, apenas Sorocaba estabelece a necessidade de previsão de renúncia de receita na lei orçamentária anual do município para que sejam aplicados os incentivos do IPTU Verde. Não foram encontradas informações quanto à abrangência de sua aplicação.

O caso de Salvador se destacou dos demais por se apoiar num Programa de Certificação Sustentável "IPTU VERDE", que concede descontos em imóveis em construção ou reforma e edificações existentes, através da certificação em práticas sustentáveis. Para isso, estabeleceu Manual para Aplicação dos Requisitos que contém conceitos, definições e exemplos de como comprovar a aplicação dos itens estabelecidos como práticas de sustentabilidade ambiental pelo município. Conforme o acúmulo dos requisitos estipulados e sua determinada pontuação, o imóvel é classificado entre bronze, prata e ouro, proporcional a seu desconto. Segundo Azevedo (2017), o modelo adotado em Salvador foi inspirado na certificação internacional de projetos de edificações sustentáveis denominada Leadership in Energy and Environmental Design (LEED). Ainda segundo a autora, no ano de 2016 estavam em andamento os processos de certificação do IPTU Verde de 5 edificações, sendo eles um auditório da Odebrecht, um edifício da Petrobrás, um hospital, e os demais, torres comerciais.

Com esse recorte das cinco cidades e a análise dos estudos mais abrangentes de Carvalho e Amaral (2020) e Azevedo e Portella (2019), foi possível verificar que, em sua maioria, as definições e diretrizes de sustentabilidade se apoiam no uso de tecnologias construtivas e de uso racional de recursos, como captação de água da chuva e sistemas solares. Em poucos dos casos ocorre o incentivo à manutenção e à preservação de áreas verdes e de vegetação ou outros critérios. Nesse sentido, pode-se dizer que as atitudes particulares estimuladas pelas administrações municipais possuem impacto majoritariamente intrapropriedade, sem vínculos diretos com o meio ambiente local, apresentando um avanço no uso racional de recursos naturais, mas numa escala macro. Sendo assim, com exceção dos casos de manutenção de áreas verdes e vegetação, os frutos desses incentivos serão colhidos pelos proprietários, com redução de custos de serviços a longo prazo, pelos agentes econômicos envolvidos na produção e venda das tecnologias construtivas e de racionamento de recurso, e a administração pública, pelos frutos da imagem de sustentabilidade pretendida. Além disso, os custos relacionados ao uso de tecnologias como fontes alternativas de energia serão determinantes para o caráter excludente da política fiscal analisada, reduzindo consideravelmente a possibilidade de participação e consequente redução de carga tributária por parte da população de mais baixa renda. No caso de Araraquara, a limitação da abrangência do incentivo se dá pela restrição pela área mínima da propriedade urbana (1.000m²), um limitante que também é atrelado à renda.

Os casos de IPTU Verde baseados na porcentagem de área verde no lote e presença de arborização possuem maior potencial de contribuição para o ambiente urbano, controle do microclima e redução de dispêndios em drenagem urbana pelo poder público, com potencial de retorno à renúncia arrecadatória e melhoria para a população local. Nesse caso, ainda, existe maior possibilidade de participação de diferentes estratos de renda.

Nos casos analisados, os descontos, de 10% a 100%, poderiam configurar uma recusa de receitas significativa para os municípios, afetando sua capacidade de provisão de serviços públicos e aumentando sua dependência de repasses dos outros entes, mas, graças à baixa abrangência do incentivo, a carga parece não ser suficiente para impactar negativamente as receitas.

O texto constitucional disserta que o meio ambiente é direito de todos e um bem essencial para a qualidade de vida da população, cabendo ao Estado e à sociedade a sua preservação. O Estatuto da Cidade, posteriormente, vai definir:

Art. 2^o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações

Nesse sentido, a função social da cidade e da propriedade é combinada com a visão de cidade sustentável, exprimindo uma visão de futuro que garante, além da proteção ambiental, como estabelece a Constituição, o cumprimento de direitos e cidadania plena. A tutela do meio ambiente vai ser definida por ações e processos para a proteção, defesa, preservação e recuperação dos bens ambientais, dever imposto ao Estado e à sociedade, respondendo à vertente da terceira geração dos direitos humanos. Contudo, dado o processo de disseminação do discurso hegemônico de sustentabilidade nas práticas governamentais, essa compreensão de desenvolvimento econômico atrelado ao meio ambiente, como já foi citado, vai inferir também nas definições do arcabouço normativo.

É possível verificar, ao analisar a base da estrutura tributária ambiental, que as teorias econômicas, como a de poluidor-pagador, são determinantes para a noção a nível nacional de como lidar com as práticas vistas como positivas e negativas para o meio ambiente, uma visão atrelada à racionalidade econômica. Como apontado por Acselrad (2009), o discurso de sustentabilidade de matriz da eficiência vai se apoiar na correção das “falhas de mercado” através da meta alocativa via reforma fiscal, com base na teoria pigouviana, buscando eficiência no uso da base material do desenvolvimento, na escala microeconômica. Com isso, o mercado se torna a base da regulação do bem-estar dos indivíduos. Explicita a adoção desse discurso de sustentabilidade na política fiscal ambiental a utilização dos “instrumentos econômicos precificados” — taxas, tributos e cobranças —, que atrelam um custo monetário à determinada atividade individual entendida como danosa ou positiva para o meio ambiente.

Com a possibilidade advinda da extrafiscalidade da tributação, os instrumentos arrecadatórios podem passar a obter receitas para ações ambientais ou induzir e desestimular comportamentos que, na visão do Estado, sejam desejáveis ou prejudiciais ao meio ambiente, ditados pela sua compreensão de desenvolvimento sustentável.

No caso analisado do IPTU Verde, como instrumento extrafiscal de indução a “comportamentos ambientais positivos”, vemos que as escolhas a nível municipal do que é o interesse público se alinham com a noção de sustentabilidade urbana hegemônica apontada por Acselrad (2009). Destaca-se a noção de sustentabilidade retórica e imagética, que considera a incorporação da variável ambiental como ferramenta de legitimação no contexto de competição. A alta visibilidade do IPTU é um limitante em sua aplicação para o caso de ajustes de valor venal e alíquotas que faz com que gestões evitem sua atualização por desgaste político. No caso do IPTU Verde, essa alta visibilidade é favorável para a imagem da cidade e da gestão, bem como dos interesses políticos, apoiando-se em marketing urbano, como apontado pelo autor.

Com a análise bibliográfica e documental dos cinco casos escolhidos, constatam-se, quanto ao IPTU Verde, algumas questões do discurso de sustentabilidade levantados por Acselrad: aplicação de políticas para alguns em nome da melhoria para todos, a busca da imagem de cidade sustentável objetivando uma possível inserção competitiva, a ênfase dada à adaptação tecnológica e à economia de mercado, a crença na colaboração e no consenso quanto à sustentabilidade e à preservação do meio ambiente e, enfim, a máscara ecológica que acoberta os problemas urbanos. No caso da aplicação do IPTU Verde, pode-se visualizar, ainda, um alinhamento com a noção de “economia verde” ao atrelar a extrafiscalidade e a indução de comportamento ao consumo de tecnologias verdes, estimulando o mercado desses produtos.

Como apontado por Acselrad, a competição fiscal possui efeitos danosos para a população, podendo comprometer a arrecadação a ponto de impedir o funcionamento de políticas sociais, exacerbar condições de desigualdade, segregação e degradação. A concessão de incentivos visando a atração de empresas e ao desenvolvimento econômico municipal acaba por acentuar a dependência municipal de transferências de receitas e dificuldades de arrecadação própria. Essa situação, combinada à aguda redução de recursos, causa grande impacto à população mais dependente dos serviços públicos. Os efeitos sociais negativos das escolhas tributárias também geram regressividade, que é verificada na análise da tributação de consumo, mas também, em alguns casos, na tributação de propriedade como o IPTU.

[...] fatores determinandes da regressividade no IPTU estariam relacionados aos critérios utilizados pelos municípios para o cálculo do valor venal dos imóveis, às políticas de isenções e descontos que atingem famílias com capacidade contributiva maior — classes médias e altas —, à defasagem regressiva nas avaliações imobiliárias oficiais em relação aos preços praticados no mercado, à falta de abrangência do cadastro imobiliário fiscal entre domicílios mais pobres, à má gestão administrativa, aos custos políticos de aumento do imposto, persistência de interpretação judicial restritiva do princípio de capacidade contributiva e resistência dos interesses imobiliários

Nos casos de IPTU Verde analisados, não ocorre um comprometimento significativo da arrecadação, mas existe uma abrangência desigual que pode contribuir com a regressividade tributária e a injustiça social.

Como apontado por Acselrad, a questão ecológica é uma questão de escolhas éticas e políticas, devendo-se levar em consideração a profunda desigualdade social. O autor aponta que os conceitos analíticos de justiça e ecologia são indissociáveis, já que a raiz da degradação é a mesma da desigualdade. Tendo isso em vista, a tributação ambiental extrafiscal pode se configurar como um instrumento de realização da justiça se as escolhas políticas e de aplicação forem estabelecidas para tal. Dentro da estrutura econômica e de governo em que nos inserimos, essas ações sempre se conformaram como correção da injustiça da estrutura de mercado e estarão condicionadas a interpretações de sustentabilidade. Porém, é possível que a exploração da indefinição deste conceito abra espaços para disputas e enfrentamentos da desigualdade, através da implantação de políticas fiscais ambientais justas.